Sündis üleilmne kokkulepe põllumajandussaaduste eksporditoetuste kaotamiseks

Detsembri keskel Nairobis toimunud Maailma Kaubandusorganisatsiooni (WTO) ministrite konverentsil otsustati pärast mitmeid päevi kestnud vaidlusi kaotada ekspordisubsiidiumid põllumajanduses. Kuidas vaevaliselt sündinud kokkuleppele jõuti, kirjutab Maablogis Eesti esindaja WTO juures Genfis Kristina Uibopuu.

Doha arenguagenda seadis ambitsioonikaid sihte

Alates 2001. aastast iga kahe aasta tagant kohtuva WTO kõrgeima otsustava organi – ministrite konverentsi olulisim eesmärk on olnud leppida kokku ülemaailmsete liberaalsete kaubandusreeglite terviktekstis. Et WTO on ainuke rahvusvaheline organisatsioon maailmas, mille kaubanduslepingud on juriidiliselt riikidele siduvad, on ka kõik sõlmitavad kokkulepped täitmiseks. 2001. aastal, kui ministrid Katari pealinnas Dohas kohtusid, sai selle üliambitsioonika ettevõtmise nimeks Doha arenguagenda. Enamikke maailma riike hõlmav kaubanduskokkulepe pidi lähtuma eelkõige vajadusest aidata arengumaid järgi arenenud riikide tasemele.

Eksporditoetused kujunesid kõneluste võtmeküsimuseks

Aastaid kestnud läbirääkimiste võtmeküsimuseks sai eksporditoetuste, kui siiani kõige enam maailmaturgu ning võrset mänguvälja rikkuvate meetmete kaotamine põllumajanduses. Juba Doha kõneluste alguses nõudis Euroopa Liit, et ekspordisubsiidiumite kaotamisel tuleks reguleerida ka teisi ekspordikonkurentsi mõjutavaid valdkondi nagu ekspordikrediidid, riigiettevõtete monopolid ning rahvusvahelise toiduabi andmise põhimõtted.

Euroopa Liit, kus 2000. aastal ligikaudu 10 miljardi dollari ulatuses eksporditoetusi maksti oli sel hetkel üks maailma suurimaid ekspordi toetajaid. Seetõttu ei soovinud Euroopa Liit ühest peamisest liidu ühise põllumajanduspoliitika instrumendist nii lihtsalt loobuda, saamata vastu suurt midagi. Kuid kõrgete tollide ja eksporditoetustega Euroopa Liidu kõrval oli teisigi – arenenud riigid nagu Kanada, Šveits, Norra aga eelkõige Ameerika Ühendriigid rakendasid paralleelselt nii subsiidiumide programme kui ka ulatuslikku ekspordikrediidi poliitikat, andes nii välisturgudel eelise oma eksportööridele.

EL-ist sai eksporditoetuste kaotamise eestvõitleja

15 aastat pärast Doha kõneluste algust on aga olukord selles põllumajanduse läbirääkimiste valdkonnas oluliselt muutunud. Peale mitmeid edukaid ühise põllumajanduspoliitika reforme pole Euroopa Liit juba mitmeid aastaid subsiidiume maksnud. Samuti on liidu ekspordikrediidipoliitika meie peamise konkurendi USAga võrreldes märkimisväärselt tagasihoidlikum.

Nii sai Euroopa Liidust mõnevõrra üllatuslikult 10. ministrite konverentsi eel ekspordisubsiidiumite kaotamise eest võitleja. Tõsi, seda tingimusega et ka teised ekspordikonkurentsi valdkonnad, peamiselt ekspordikrediitidega seonduv, saaksid kindlad ja karmimad WTO reeglid kui seni. WTO läbirääkimistel pikemalt osalenud delegaadid ja diplomaadid ei oleks veel paar aastat tagasi osanud uneski näha, et Euroopa Liit ja Brasiilia – vanad vastased eksporditoetuste küsimuses – asuvad 2015. aastal ühise laua taha ning tulevad Nairobi ministrite konverentsi eel välja ühisettepanekuga, nõudes WTO-s häälekalt ekspordi subsideerimise põhimõtete reformimist.

Ühisosa leidmine oli keeruline, aga vajalik

Ajaks, mil delegatsioonid eesotsas 162 riigi ministriga Nairobisse jõudsid, olid ootused võimaliku rahvusvahelise leppe suhtes üles köetud. Suur oli nii kartus, et lepe jääb tulemata, kui surve selle sõlmimiseks.

Lõhed suurte riikide huvide vahel olid 15 aastaga kujunenud sedavõrd ületamatuteks, et Genfis polnud kahe kohtumisele eelneva aasta jooksul suudetud kokkuleppe raamides üksmeelele jõuda. Isegi WTO peadirektor Roberto Azevedo isiklikud visiidid võtmeriikidesse ei kandnud vilja. India ja Hiina, kes 2001. aastal olid veel nõrgad, on tänaseks ühed suurimad eksportijad ning turgu moonutavate toetuste tase neis riikides on hüppeliselt tõusnud. Seda arvestades, tundus kõikehõlmava leppe sõlmimine, isegi WTO 20. juubeliaastal, enamikele läbirääkijatele ületamatu pähkel.

Esmakordselt Aafrika pinnal toimuv ministeriaal ei tohtinud aga läbi kukkuda. Keenia oli omalt poolt selle vältimiseks kõik mängu pannud. Aafrika riikidele oli jagatud karmid juhised, misiganes leppe sisu korral, see heaks kiita. Välja arvatud Lõuna-Aafrika Vabariik, olid kõik valmis ka nendele instruktsioonidele alluma.

Vaatamata erimeelsustele põllumajandusreeglite edasise saatuse osas, oli enamik WTO riike siiski üksmeelel, et Nairobi kohtumise läbikukkumine oleks läbirääkimiste jätkamise mõttekuse tervikuna kahtluse alla seadnud. Negatiivsed tagajärjed oleksid sellega kaasnenud ennekõike WTO vaeseimate riikide jaoks, kelle põllumajanduse areng sõltub suuresti just rahvusvahelistele reeglitele allutatud kaubandusest ning vähim arenenud riikidele mõeldud abipaketist. Lisaks oleks läbikukkumine hakanud mõjutama ka seni hästi toimivat WTO kehtivate reeglite süsteemi ja WTO kohtu ehk DSB (dispute settlement body) tegevust.

Ministrite ees seisvad küsimused

Ekspordikonkurentsi küsimuste kõrval oli aga Nairobis ministrite laual ka teisi põllumajandusega seotud küsimusi:

• arengumaade nõue erikaitsemehhanismi saamiseks, mis võimaldaks suurendada ajutiselt põllumajandustoodete tariifi juhul kui import järsult suureneb või turul on järsk hinnalangus.
• toiduga kindlustatuse kokkulepe, kus India koos mõnede teiste arengumaadega nõuab, et toiduga kindlustatuse eesmärgil riigi poolt subsideeritud hinnaga kokkuostetav toiduvaru (mh ka teravili jm) oleks WTO poolt piirangutevaba, sõltumata mahust, turuhinna toetuse suurusest või meetme turgu moonutavast iseloomust.
• puuvillatoetus. Vaeseimad puuvilla tootjad on aastaid nõudnud, et WTO riigid lõpetataks puuvilla tootmise subsideerimise ning annaks vaeseimatest riikidest pärit puuvillale tariifi- ja kvoodivaba juurdepääsu. Euroopa Liit on selle juurdepääsu ka taganud, kuid maailmas on endiselt riike, kes pole, vaatamata positiivsele retoorikale, nende reeglitega nõustunud.

Vaevaliselt sündinud Nairobi kokkulepe

Pärast mitmeid päevi kestnud läbirääkimisi sai otsustavaks kohtumise viimane õhtu ja lisapäev. Keenia kui konverentsi juhi ja WTO peadirektori eestvedamisel kutsuti kokku WTO võtmeriigid – USA, India, Euroopa Liidu, Brasiilia ning Hiina ning otsustati hoida neid koosolekuruumis kuni ühisele kokkuleppele allakirjutamiseni.

Pea 24 tundi non-stop kõnelusi päädisid kokkuleppega ekspordikonkurentsi peatükis, millega lahendati lõplikult üks Doha arenguagenda kolmest põllumajanduse läbirääkimiste sambast. Olulisim osa kokkuleppest on otsus kaotada ekspordisubsiidiumid põllumajanduses – seda enam kui 60 aastat pärast ekspordisubsiidiumite kaotamist tööstustoodetele. Otsus jõustus arenenud riikidele koheselt. Erandkorras anti üleminekuajaga aastani 2020 luba siiski subsiidiume kasutada Šveitsile, Kanadale ja Norrale, kus töödeldud toodetele ning piima- ja sealihasektoris on seni toetusi makstud.

Oluline on ka puuvilla puudutav otsus, mille kohaselt peavad arenenud riigid tagama turulepääsu vähim arenenud riikides toodetud ja eksporditud puuvillale kvoodi ja tollivabalt alates 1. jaanuarist 2016. Arengumaade erikaitsemehhanismi ning toiduga kindlustatuse osas kokkulepet ei tulnud, küll aga kirjutati otsusesse sisse nende kahe küsimuse prioriteetsus edaspidistel läbirääkimistel.

Millist rolli mängis nendel läbirääkimistel Euroopa Liit? Lühike vastus on, et võtmerolli. Euroopa Liit oli Genfi kõnelustel ja ka Nairobis proaktiivne ja avatud kompromissidele, et multilateraalne süsteem võiks jätkuda. Kindlasti ei olnud aga paketi kokkuleppimine EL riikide ministrite poolt üleliia lihtne, kuna liidu üheks peamiseks nõudmiseks oli ekspordikrediidipoliitika reeglite oluline tugevdamine vastutasuks subsiidiumite kaotamise eest. Prantsusmaa jaoks vajas otsuse heakskiitmine president Holland´i enda sekkumist, kuna kahe kabinetiministri vahel tekkis lahkarvamus, kas Nairobi paketi põllumajanduse osa on tasakaalus ning väärib heakskiitmist või mitte. Kompromissi huvides ning multilateraalse kaubanduse jätkumise asendamatust silmas pidades otsustas president Holland Nairobi paketile ka heakskiidu anda.