Tulemus on see, et selguse saamiseks, millises keskuses riigiga kõrgemal tasemel asju ajada, tuleb joonistada vähemalt seitse kaarti.

Valdavalt on Eesti jaotatud neljaks piirkonnaks ehk Põhjaks, Idaks, Lõunaks ja Lääneks. Küll pole need neli alati sama koosseisu ja suurusega.

Ilmekaim näide on Järvamaa, mis avalik-õigusliku Haigekassa puhul kuulub Viru osakonda, Maa-ameti maakatastri põhjal otsustades Põhja regiooni, Maksu- ja Tolliametis aga Lääne maksu- ja tollikeskuse alla.

Põhimõtteliselt tähendab see ka, et ametite juhtide juurde tuleb sõita kas Jõhvi, Pärnusse või Tallinna.

Näiteid on veel: Viljandi maakond on Keskkonnaameti loogika põhjal ühes regioonis koos Pärnumaaga, Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametis (PRIA) koos Valgamaaga, Tarbijakaitseametis koos Jõgevamaaga, Pensioniametis Kagu-Eesti maakondadega.

Nii on vale, nii on õige

Miks asjad nii on? Ning kuidas see mõjutab teenuste kättesaadavust?

Riigikontrolli auditijuht Urmet Lee näeb asju nii, et ministeeriumidel ei ole ühtset arusaama riigiasutuste võrgu kujundamise põhimõtetest.

Veelgi enam. Mitme ümberkorralduse puhul olid need olnud ajendatud peamiselt asutuste endi töökorralduse muutmise soovist, millel oli teenuse kasutajate muredega vaid kaudne seos.

Riigi regionaalselt tasakaalustatud arengu eest vastutab regionaalminister. Siim Kiisler ongi asjaga kursis. Küll on tema seisukoht pisut ootamatu: nii, kuidas on tehtud, pole sugugi vale.

Põhjendusi on kaks: esiteks jagavad riigiametid piirkondi kahel põhimõttel. Ühe puhul on püütud arvestada rahvaarvu (see selgitab, miks Põhja regioon koosneb hulgas ametites vaid Tallinnast ja Harjumaast), teisel puhul on tähtsam hallatav maa-ala.

Ministri teine põhjendus on töökohad – kui jagada Eesti alati ja ühtviisi neljaks, tähendab see, et ka paljude haritud ja hea ettevalmistusega inimeste töökohad koonduvad vaid nelja keskusse.

“Jõuga saaks tõesti Eesti näiteks neljaks jagada, aga mina seda ei poolda,” hindab Kiisler. “Püüdma peaks hoopis selle poole, et igas maakonnas oleks vähemalt üks suurem keskus.”

Kiislerit ei tee rahutuks ka tõsiasi, et praeguse jaotuse kohaselt tuleks üht asja käia ajamas ühes, teist hoopis teises keskuses.

“Pigem on asi nii, et kui järvakalt küsida, kas ta tahaks rohkem käia Pärnus või Jõhvis, vastab ta, et kõige meelsamini sõidaks ta hoopis Tallinna,” väidab minister. “Seal saab ta ka suuri kaubanduskeskusi külastada.”

Ka küsib Kiisler nn teenuse tarbija suunas vaadates, millal see viimati riigilt mõnd teenust soovis. “Üle 90 protsendi meie igapäevasest suhtlemisest toimub hoopis kohaliku omavalitsusega,” väidab ta.

Tõsi, see kehtib eraisikute puhul. Ettevõtjad, sealhulgas ka põllumehed, on pisut teises olukorras. “Aga nendegi puhul on väga vähe tõenäoline, et ühel ja samal päeval peavad nad asju ajama kahes eri linnas,” lausub regionaalminister.

Küll seab Kiiser ühe kindla piiri: teenused peavad olema kättesaadavad ka neile, kes kasutavad ühistransporti. Transpordis on tõesti vajakajäämisi – ning seetõttu ka teenuste kättesaadavuses.

Riigikontroll võttis selle teema vaatluse alla. Aluseks võeti elukohtade andmed rahvastikuregistris, maakonna ühistranspordi sõiduplaanid ning riigiasutuste lahtioleku ajad.

Järeldus: märkimisväärsel hulgal Eesti inimestel kulub pea terve päev või isegi enam, et saaks korda aetud asjad, kus riik soovib teda näost näkku näha või kus teenus on piisavalt keeruline.

Ainult neljas maakonnas olid vaadeldud asutuse klienditeenindused kättesaadavad nii, et hommikul saaks ühistranspordiga kodust tulla ja õhtul tagasi jõuda.

Pitsitus maakondades

Samas hindas Urmet Lee, et riigiasutuste võrgustiku iseenesliku kujunemise puhul, nagu Eestis toimub, kiputakse eelarve pitsitamise korral kärpima kulusid just maakondadest.

“Aga juba praegu ei saa keerulisemad küsimused lahendust mitte nii-öelda oma maakonnakeskuses, vaid pigem ühes suurtest regioonikeskustest või isegi lausa pealinnas,” väidab ta.

On tõsi, et üha enam aetakse asju interneti teel. Kodune internetiühendus oli 2011. aasta alguses seitsmel Eesti leibkonnal kümnest.

Viimasel viiel aastal on see protsent iga aastaga veidi suurenenud. Samas pole riik e-kirjaoskust kohustuseks teinud, seega jääb riigiasutuste paiknemise mure alles.

Ühe lahendusena on pakutud välja nn riigimaja, kuhu koondatakse suur osa riigiasutusi. Läänemaal alustati ka pilootprojektiga.

Samas tundub projekti eesmärk olevat mitte niivõrd teenuste parem pakkumine, kuivõrd riigi loodetav kokkuhoid asutuste remondi- ja ülalpidamiskuludelt.

Regionaaltasand keerulisim

Tallinna Tehnikaülikooli professor Sulev Mäeltsemees tunnistab, et regionaalne tasand on ilmselt avaliku halduse keerulisim.

Küll on Eestis selgelt näha arengusuunad: vähemalt eelmise kümnendi algusest võib täheldada riikliku harulise juhtimise tugevnemist ja territoriaalse nõrgenemist.

“Kahetsusväärselt on see toimunud üksikute ministeeriumide algatusel ja eri aegadel,” väidab professor. “Tulemuseks ongi, et näiteks Järvamaa kuulub riiklike ülesannete täitmisel eri ringkondadesse.”

Ei saa aga väita, et mõeldud poleks teisiti. Juba 1998. aastal valminud avaliku halduse arendamise alustes on kirjas järgnev: “...seatakse eesmärgiks, et riigi erinevate kohahaldusüksuste ringkonnad langeksid võimalikult kokku, kusjuures need võivad paikneda eelkõige erinevates maakonnakeskustes.”

See pidi ette valmistama ka maavalitsuste arvu vähendamist. Maavalitsused on aga paigas.

“Paraku on praktikas toimunud eelöeldust üsna erinev protsess, mida on nimetatud ka hiilivaks haldusreformiks,” räägib Mäeltsemees.

See “hiilimine” takistab ka haldusterritoriaalset reformi. “Seda ei saa arukalt ja eesmärgistatult läbi viia enne, kuni asjas pole selgust, sealhulgas poliitilist kokkulepet,” hindab Mäeltsemees.

Süvendab see lootusetust või on see hoopis lohutus, et Euroopa Nõukogus on viimase 15–20 aasta jooksul püütud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta eeskujul töötada välja regionaalse omavalitsuse printsiipide kogumit, aga seni edutult.

“Põhjus lihtne – riigiti on regionaalse omavalitsuse mudelid väga erinevad,” tõdeb professor.


Üks keskus suures linnas

- Paiknemise loogika põhjal võib kõiksugu riigiametid ja -inspektsioonid jaotada kahte suurde ossa. Ühtedel on kontor vaid suuremas linnas, enamasti Tallinnas, teistel on esindused (bürood, osakonnad) üle Eesti.

- Ühe kontoriga piirduvad näiteks Registrite ja Infosüsteemide Keskus, Andmekaitse Inspektsioon, Teabeamet, Patendiamet, Konkurentsiamet, Lennuamet, Tehnilise Järelevalve Amet, Riigi Infosüsteemi Amet, Statistikaamet (Tallinn) ja Ravimiamet (Tartu).

Amet on seal, kus asub klient

- Omapärase vaherühma moodustavad ametid, mis arvestavad sihtgrupi tegelikku paiknemist. Näitena võib siin tuua Keeleinspektsiooni, millel on juhtkonnale lisaks Tallinna ja Harjumaa järelevalvetalitus (11 ametikohta), Ida-Viru järelevalvetalitus (Kohtla-Järve, 3 ametikohta) ning Lõuna-Eesti järelevalvetalitus (Valga, 1 ametikoht).

- Samasse rühma kuulub ka Veeteede Amet, millel on 5 navigatsioonimärgistuse talitust – Põhja-Eesti, Läänemaa, Pärnu, Saaremaa, Tartu – seal, kus neid tõesti tarvis.

Üksusi juhitakse maakonnakeskustest

- Väga paljudel ametitel ja inspektsioonidel on esindus igas maakonnakeskuses, aga nende ja nn peamaja vahel on veel regionaalne tasand. Näiteks Veterinaar- ja Toiduametil see vahelüli puudub. Igas maakonnas on oma veterinaarkeskus.

- Maaparanduse, taimekaitse, taimetervise ja muude küsimustega tegeleval Põllumajandusametil on samuti 15 maakondlikku keskust.

- Valdavalt maakonnapõhine on ka RMK süsteem. 17 metskonda on lihtsalt seetõttu, et Ida-Virumaal ja Pärnumaal on metsa rohkem kui mujal.

- 15 maakondlikku keskust on Töötukassal, mis juriidiliselt võttes on avalik-õiguslik isik.

- Vabatahtlik riigikaitseorganisatsioon Kaitseliit on üles ehitatud samuti maakonnapõhiselt. Tõsi, Hiiu malevkond kuulub Lääne maleva koosseisu. Ida-Virumaal tegutseb Alutaguse, Viljandimaal aga Sakala malev.

Juhtimine Tallinnast ja Tartust

- Mõni ametkond on Eesti suurtes joontes jaotanud vaid kaheks: Kaitseressursside Ametil on vastuvõtt Tallinnas ja Tartus, maakondades aga arstlikud komisjonid.

- Sotsiaalkindlustusameti Pensioniamet on jaotatud samuti kaheks: Põhja ja Lõuna pensioniametiks, mis omakorda on jaotatud büroodeks, mis haldavad klienditeenindusi.

- Muinsuskaitseametit esindavad Põhja-Eesti järelevalveosakond (Harjumaa, Hiiumaa, Järvamaa, Läänemaa, Pärnumaa, Raplamaa, Saaremaa) ning Lõuna-Eesti järelevalveosakond (Ida-Virumaa, Jõgevamaa, Lääne-Virumaa, Põlvamaa, Valgamaa, Viljandimaa, Tartumaa, Võrumaa).

- Kohtusüsteem on jaotatud Tallinna ja Tartu halduskohtuks, millel, tõsi, neli kohtumaja (ka Pärnus ja Jõhvis). Ringkonnakohtud asuvad vaid Tallinnas ja Tartus.

Omapärase jaotusega kontorivõrk

- Kui suur osa ameteid ja inspektsioone kasutab põhimõtet “keskus ja maakondlikud esindused” või “neli keskust ja maakondlikud esindused”, siis mõned ametid on leidnud kolmanda tee.

- Nii on Keskkonnaamet (vt kaart) jaotatud kuueks regiooniks: Harju–Järva–Rapla, Viru, Jõgeva–Tartu, Hiiu–Lääne–Saare, Pärnu–Viljandi ja Põlva–Valga–Võru.

- PRIA-l on aga seitse bürood: Harjumaa–Hiiumaa–Läänemaa, Viru, Saaremaa–Pärnumaa, Tartumaa–Jõgevamaa, Põlvamaa–Võrumaa, Viljandimaa–Valgamaa, Järvamaa–Raplamaa büroo.

- Mõlemal puhul on edasine jaotus maakonnapõhine, mistõttu võib öelda, et teenuse kasutaja jaoks polegi vahet, millisesse regiooni tema kodumaakond kuulub.

- Tarbijakaitseametil on koguni 11 esindust: Tallinn ja Harjumaa, Ida-Virumaa, Järvamaa, Lääne- ja Hiiumaa, Lääne-Virumaa, Pärnu- ja Raplamaa, Saaremaa, Tartu- ja Põlvamaa, Valgamaa, Viljandi- ja Jõgevamaa, Võrumaa.

Neli keskust ja maakondlikud esindused

- Kõige levinum viis Eestit neljaks halduspiirkonnaks jaotada on selline: Tallinna ja Harjumaa moodustavad ühe regiooni, Lääne ja Ida-Virumaa teise, Jõgeva-, Tartu-, Põlva-, Võru-, Valga- ja Viljandimaa kolmanda ning Pärnu-, Rapla-, Järva-, Lääne-, Saare- ja Hiiumaa neljanda regiooni.

- Nii tegutsevad Põhja, Viru, Lõuna ja Lääne ringkonnaprokuratuurid, Harju, Viru, Tartu ja Pärnu kohtumajad, Keskkonnainspektsiooni Põhja, Ida, Lõuna ja Lääne regioonid, Põhja, Ida, Lõuna ja Lääne maksu- ja tollikeskused, Põhja-Eesti, Ida-Eesti, Lõuna-Eesti ja Lääne-Eesti päästekeskused.

- Politsei- ja piirivalveamet on jaotatud Põhja, Ida, Lõuna ja Lääne prefektuurideks. Tööinspektsioonil on Põhja, Ida, Lõuna ja Lääne inspektsioonid.

- Kaitsepolitseiamet on jaotatud neljaks osakonnaks kontoritega Tallinnas, Tartus, Kohtla-Järvel ja Pärnus.

- Valdavalt asuvad regioonide keskused Tallinnas, Jõhvis, Tartus ja Pärnus. Keskus võib asuda aga ka Narvas (toll) või Kohtla-Järvel (päästekeskus).

- Maanteeamet on tegevuse juhtimiseks jaotanud piirkonnad järgnevalt: Põhja regiooni kuulub lisaks Harjumaale ka Rapla, Ida regiooni lisaks Ida- ja Lääne-Virumaale ka Järvamaa. Tavaliselt Lõuna regiooni arvatud Viljandi on seekord Pärnu alluvuses.

- Maa-amet on Põhja regiooni arvanud lisaks Harju- ja Raplamaale ka Järvamaa. Ida- ja Lääne-Virumaa on seltsiks saanud Jõgeva. Lõunale jäävad seega Tartu, Viljandi, Valga, Põlva ja Võru, Läänele Hiiu, Lääne, Saare ja Pärnu katastribürood.

- Terviseameti võrk näeb välja põhimõtteliselt sama nagu Maa-ametilgi. Vahe on vaid selles, et Jõgeva kuulub siin Lõuna talituse haldusalasse.

- Avalik-õigusliku Eesti Haigekassa struktuuri teeb teistega võrreldes omapäraseks see, et Järvamaa kuulub siin Viru osakonda.


Geograafia uperpall

- Neid, kes Eesti geograafiat rohkem tunnevad, võib üllatada, kuidas on Pensioniamet jaotanud oma klienditeenindused.

Kui see, et Kohtla-Järve bürool on ka Jõhvi klienditeenindus, tundub igati loogiline, siis see, et Rakvere bürool on Narva klienditeenindus, juba üllatav.

Üllatuse tipp on aga Lõuna pensioniameti Jõgeva büroo Võru klienditeenindus.

Hiiumaal vaid kohtusaal

- Teistest maakondadest mõneti erinevas olukorras on Hiiumaa oma kümne tuhande elanikuga, olles konkurentsitult kõige väiksema rahvaarvuga maakond Eestis. Nii ei jätku talle ka oma kohtumaja. Hiidlased peavad leppima sellega, et neil on Pärnu maakohtu Haapsalu kohtumaja Kärdlas.

Allikas: Maaleht