Maaomanike kaitse looduskaitselistest piirangutest: samm tehtud, kuid olukord endiselt keeruline
Maaomanikud loodavad, et see tähendab otsustavat sammu võitluses põhiseaduse ja looduskaitse vahel, kuid olukord on palju keerulisem. Oluline probleem on muu hulgas lõhe õigusaktides deklareeritu ja tegelikkuse vahel.
Õiguslikult ei saa vastandamisest põhiseaduse ja looduskaitse vahel rääkida. Põhiseadus ise kuulutab looduskaitset oluliseks väärtuseks ning kohustab, et igaüks seda kaitseks. Probleem on hoopis selles, kuidas sobitada erinevaid põhiseaduslikke väärtusi omavahel.
Praegu on näiteks põrganud kokku maaomanike omandiõigus ja looduskaitselised huvid. Sellistes olukordades nõuab põhiseadus, et riik leiaks erinevate väärtuste ja huvide kaitse vahel tasakaalu.
Selleks tuleb neid huve omavahel kaaluda ehk otsustada, kumb on rohkem kahjustatud ja kumba on vaja rohkem kaitsta. Käesoleval juhul räägib omandi kaitse kasuks näiteks see, et maaomanike omandiõiguse piirang on väga ulatuslik: kinnisasjaga, millel on looduskaitselised piirangud, ei ole omanikul sageli midagi peale hakata. Kasutada seda (raiuda metsa, kasvatada vilja jne) ei saa ning ka mõistliku hinnaga ostjat leida on raske.
Ka mängib kaalumisel rolli asjaolu, et loodust kaitstakse kõigi Eesti elanike huvides, kuid praegu toimub see vaid kitsa maaomanike grupi arvel, kelle õigusi kitsendatakse. Sellises olukorras on loogiline, et riik peab neile inimestele, kes ohverdavad üldistes huvides rohkem kui teised, maksma hüvitist.
Sellepärast tuleb igati toetada õiguskantsleri seisukohta, mille järgi siis, kui looduskaitselised piirangud ületavad teatud intensiivsusläve, tuleb maaomanikele maksta hüvitist. See on aga vaid osa probleemist – n-ö kas-küsimus.
Järgmine küsimus on, kuidas piiranguid hüvitada – mis ulatuses (kas kogu maatüki väärtus, maatüki osa väärtus, kasutusväärtus ehk saamata jäänud tulu või mingi muu kriteerium?), mis viisil (rahaliselt või näiteks pakkudes asenduskinnistut), millal.
Viimase küsimuse juures ongi õiguskantsler tuvastanud probleemi: kuigi formaalselt tuleb hüvitist looduskaitseseaduse järgi maksta ehk riik on kohustatud ostma looduskaitsepiirangutega kinnistud omanikelt välja, siis praktikas moodustab väljaostmise järjekord ligi 8-10 aastat. Sellist tähtaega pidas õiguskantsler õigusega ebamõistlikuks.
Selle aja möödumisel võib kinnistu väärtus oluliselt langeda, näiteks kinnistul kasvav raieküps mets hävineb täielikult, uue kasvatamine võtab aga mitukümmend aastat. Pensionieas maaomaniku jaoks tähendab 10aastane ooteaeg seda, et tema ei pruugi riigilt hüvitist oma eluajal saada. Probleemi juur on siin rahas: riigil ei jätku vahendeid, et kõik looduskaitsepiirangutega kinnistud korraga välja osta; eelarves on selleks eraldatud mitukümmend korda vähem raha.
Siiski ei saa rahapuudus olla argumendiks siis, kui riik otsustab looduskaitse kujundamisel iseseivalt, mis liike, millises ulatuses ja mis meetmete abil tema kaitseb. Kui on tehtud valik teatud looduskaitsemeetmete kasuks, peaks riik kandma sellega seotud tagajärgi ja omandipiiranguid hüvitama.
Praktikas tähendab õiguskantsleri ettepanek seda, et Riigikogu peab ettepaneku saamisel 20 päeva jooksul kas nägema ette mehhanismi, mis võimaldab maaomanikel saada hüvitist mõistliku tähtaja jooksul, või lükkama ettepaneku tagasi. Kui Riigikogu lükkab ettepaneku tagasi, pöördub õiguskantsler Riigikohtu poole taotlusega tunnistada looduskaitseseaduse vastuolu põhiseadusega.
Sellisel juhul analüüsib seda, kas olukord on põhiseadusega kooskõlas, juba Riigikohus. Asja lahendamiseks on Riigikohtul kuni neli kuud. Kui Riigikohus nõustub õiguskantsleriga, tuvastab ta põhiseadusvastasuse ning siis on Riigikogu juba kohustatud probleemi lahendama ehk seadusi muutma.
Ees on aga kirjeldatud vaid formaalne protseduur. Sellest olulisem on hoopis küsimus, kuidas probleem lahendada ehk milline peaks olema mehhanism maaomanike omandipiirangute kompenseerimiseks.
Õiguskantsleri järeldus on küllaltki üldine – põhiseadusvastane on olukord, kus piiranguid ei hüvitata mõistliku aja jooksul. Milline on see mõistlik aeg, peab analüüsima ja otsustama seadusandja. Võib tekkida näiteks küsimus, mille alusel sisustada mõistliku aja nõuet ning kas sealjuures saab ühe tegurina arvestada ka riigieelarve tasakaalu või mitte. Ka võib küsida, kas kõigule maaomanikele tuleb hüvitist maksta võrdselt kiiresti või on teatud omanike eelis nt siis, kui nende puhul on piirangud rangemad.
Siit koorub maaomanike jaoks oluline probleem: võib juhtuda, et Riigikogu nõustub küll õiguskantsleri ettepanekuga ning muudab looduskaitseseadust, kuid muudatuste järgi osutub hüvitismehhanism paljuski näilikuks. Näiteks võib näha ette, et teatud maaomanikel on küll õigus saada hüvitist kiirendatud korras, kuid selleks peab vastama sellistele eeldustele, milleks valdav enamus looduskaitsepiirangutega kinnistuid ei kvalifitseeru.
Sarnane olukord esineb juba praegu kehtiva hüvitismehhanismi puhul: looduskaitseseaduse järgi saab hüvitist siis, kui looduskaitse piirab kinnistu kasutamist oluliselt, kuid see, mis on oluline piiramine, selgub mitte seadusest, vaid valitsuse määrusest. Määrusega tutvudes on aga paljud maaomanikud avastanud, et kuigi nad ei saa kinnistut üle 90% ulatuses kasutada, ei lange see formaalselt ikkagi olulise piirangu alla. Milline on looduskaitsepiirangu intensiivsus, mis on vajalik hüvitise saamiseks, on äärmiselt umbmäärane. Nagu õiguskantsler on oma ettepanekus märkinud, ei vasta sellele küsimusele ka põhiseadus.
Eelnevast on näha peamine probleem, millega maaomanikud looduskaitsepiirangute puhul kokku puutuvad: kuigi nende õigusi teoorias deklareeritakse, on neid praktikas äärmiselt keeruline kaitsta. Nii on omandiõigus, sh omandi takistamatu kasutamine, sõnaselgelt kaitstud põhiseaduse §-ga 32. Sama paragrahv kohustab riiki maksma sundvõõrandamisel kohest ja õiglast hüvitist. Hüvitise maksmise kohustus on pealtnäha realiseeritud ka looduskaitseseaduse §-s 20, mis näeb ette kinnistute väljaostmise riigi poolt. Ent praktikas need mehhanismid ei tööta, mis nõudiski õiguskantsleri sekkumist.
Muu hulgas on õiguskantsler osutanud, et omanikel, kelle maatükkide kasutamine on takistatud niivõrd intensiivselt, et see küünib sundvõõrandamiseni, on õigus, et riik teostaks maatükkide sundvõõrandamist (st 10 aasta pikkuses järjekorras ei ole sel juhul ootama). Kuidas aga otsustada, kui intensiivne looduskaitseline piirang on, on jällegi ebaselge.
Ka on ebaselge, kuidas reageerib Riigikogu õiguskantsleri ettepanekule ja võimalikule Riigikohtu lahendile, millega tuvastatakse põhiseadusvastasust. Kehtestatud lahendused ei pruugi maaomanikke reaalselt kaitsta. Formaalselt on maaomanikel küll ka muud võimalused oma õiguste kaitseks: nii saab vaidlustada otsust, millega maatükk võetakse kaitse alla, või nõuda riigilt riigivastutuse seaduse alusel kahju hüvitamist. Paraku on ka neid võimalusi praktikas keeruline realiseerida, näiteks kahjunõude puhul on näiteks äärmiselt raske kahju tõendada.
Seega jääb õiguskord looduskaitse küsimuses maaomanike jaoks paraku paljuski silmakirjalikuks – probleemi tunnustatakse, nii nagu ka vajadust seda lahendada, kuid soovi näha ette tõhusad lahendused ei paista. Selline olukord ei pruugi olla kooskõlas õigusselguse põhimõttega – põhiseaduse üldpõhimõttega, mis nõuab, et igaühel oleks arusaadav, millised õigused ja kohustused temal on ehk mida tema teatud tegevus kaasa toob. Jääb vaid soovida, et riigil jätkub julgust probleemiga edasi tegeleda ning muuta norme selgemaks ja tõhusamaks, maaomanikel aga järjekindlust oma õiguste eest seista.
