ARUTLUS: Kas ja kuidas haldusreform mõjutab iseotsustamist külades?
Sotsioloog Ivi Proos ja inimgeograaf Rivo Noorkõiv arutlevad, kuidas haldusreform ja kohalike omavalitsuste ühinemine mõjutab (küla)kogukondi ning millised võimalused on kogukondadel ühinemistel kaasa rääkida.
Mis mõjutavad inimeste suhtumist valdade ja linnade ühinemistesse, miks on inimeste hoiakud ühinemise suhtes kriitilised ja kõige olulisem, mis saab edasi, pärast seda kui omavalitsuste juhid on ühinemislepingud allkirjastanud?
Viimane kord arutasime ühinemiste temaatikat Külaliikumise Kodukant Harjumaa organisatsiooni haldusreformi foorumil Kiisal. Kodukant korraldab sellel sügisel haldusreformi arutelusid kõikides maakondades ja rõhuasetus on sellel, kuidas kogukonnad saavad tõhusamalt kaasa rääkida kohalikus elus ning oma ideedega elu paremaks muutmisse panustada.
Ühinemisprotsess eeldab, et kohaliku elu teemad arutatakse kogukonnas läbi ja enne lõpliku ühinemise otsustamist viiakse kohustusliku elemendina läbi elanike arvamuse väljaselgitamine. Samas, küsitluste tulemused ei ole volikogudele ühinemisotsuse tegemisel siduvad, ehk siis volikogud ei pea vallaelanike arvamusega arvestama. Seega toimub elanike küsitluse läbi kogukondade suhtumise ärakuulamine, mille põhjalt volikogudel tuleb kaalutused otsustamisel teha.
Kas „valgustatud külavanemad“ on kogukondadele teenäitajad
Ivi: Rivo, Sinuga haldusreformi läbiviimise üle diskuteerides oled Sina kogukondade tulevase aktiivsuse suhtes pigem optimistlik ja mina kahtlev. Haldusreformi tulemusena muutuvad omavalitsusüksused suuremaks nii rahva arvult kui pindalalt, piltlikult öeldes võimu teostajate „kontor“ asub paljude inimeste elukohast senisest kaugemal. Reformi „arhitektid“ eeldavad, et suurem territoorium ja uus juhtimine innustavad kogukondasid organiseeruma ja uute omavalitsuste elukorraldamisel senisest aktiivsemalt osalema. Haldusreformi seadusesse on kirjutatud võimalused külavanemate rolli tõstmiseks ja osavallakogude moodustamiseks. Samuti on valla volikogude komisjonide laiendamine kogukonna arvamusliidrite kaasamisega. Kõik need on teoreetiliselt head moodused detsentraliseeritud juhtimise elluviimiseks. Iseküsimus, kui realistlikud nad praktilises elus on.
Rivo: Eesti maaelu murrangulised muutused toimusid 1990ndate alguses. Peagi jõuti arusaamisele, et kui ise endast ei hooli, siis lootust väga polegi. Õigustamata kellegi kannatusi, tekitas see väga vajaduspõhise kogukonna organiseerumise. Selle juured on kindlasti palju elujõulisemad kui Euroopa Liidu abirahal ülesehitatud toetuspõhine elukorraldus. Tänaseks on maal kujunenud tugevad kogukonna ühendused. Konsultatsiooni- ja koolituskeskus Geomedia Kodukandi andmebaasi analüüs näitas, et Eestis on külavanemaid veidi alla 1200 ja külavanemaga külasid 29% külade üldarvust. Kui liidame siia veel ligi 1200 küla arendusseltsi, siis saame olulise jõu, mida maal elu korraldamiseks kasutada. Tuleb murda ebakohane kuvand maaelanikest kui saamatutest. Murekoht, et külaliikumine pole igas Eesti paigas tugev.
Eesti elanike arvu vähenemise ja vananemise taustal on maaelanikkond vähenud linnade kasuks ja linnastumine näitab kasvutrendi. Põlvkondade vahetumine maal pole piisavalt noori kogukonna liidreid juurde toonud. Selle üks põhjusi on, et maal on elu- ja töökohad pigem lahutatud, mistõttu pendelränne õgib aega ja identiteeti.
Ivi: Täiesti nõus, et külavanematega ja/või külaseltsidega organiseerunud külad on sisemiselt tugevamad. Tugevus on organiseerunud külade sotsiaalses kapitalis, inimesed tunnevad – ja usaldavad üksteist. Sellistes külades on sotsiaalset kapitali rohkem. Samas, Sinu enda uuringust selgus, et 400-s külas on üheaegselt nii külavanem kui külaselts. See on vähem kui kümnendik kõikidest Eestimaa küladest. On seda palju? Kaldun arvama, et pigem vähe. Organiseerunud kogukonnaga külades on rohkem eeldusi inimeste paremaks toimetulekuks, inimesed toetavad ja aitavad üksteist kui vaja. Ühe küla probleemidele keskendumine on siiski „kitsas vaade“ ja ei tähenda, et inimesed oleksid kursis ja mõistaksid kogu valda puudutavaid probleeme ja kitsaskohti. Külaliikumise analüüs näitas, et vaid kümnendikus praegustest valdadest on üle-vallalised katusorganisatsioonid – külavanemate ja külaseltside eestvedajate ümarlauad või koostöökogud. Ja enamikel juhtudel on koostöökogude moodustamise initsiatiiv tulnud kohalike omavalitsuste võimuladvikust. Seega just praeguste valdade tasandil on kogukondade mootorite – külavanemate ja külaseltside eestvedajate koostööd vähe. Ma kahtlen, et inimesed külades ja valdades hakkavad aastal 2017 nii enne kui pärast oktoobrikuud kui Eestis toimuvad kohalikud valimised, agaralt ja missioonitundega valima kogukonna kogusid. Inimesed valivad oktoobris 2017 volikogudesse oma esindajad heas lootuses, et need inimesed juhivad kohalikku elu parimal viisil ja kogukondade huvisid silmas pidades.
Rivo: Haldusreformi tulemusena peab kohalike omavalitsuste võimekus kasvama. Selle saavutamise üks nurgakive on kogukondade kaasamine kohaliku elu korraldusse. Seda mitte ainult valimiste läbi volikogudesse, vaid kasutades ka muid organisatsioonilisi koostöövorme juhtimise detsentraliseerimiseks. Tihe sotsiaalse võrgustiku olemasolu aitab olla kursis toimuvaga kohtadel ja vajadusel muutustele kohapõhiselt kiirelt reageerida. Tugevat külaliikumist ei tohi vaadata kui võimustruktuuride dubleerimist, hullem veel võistlevat „varivolikogu“, vaid partnerlust koduomavalitsuse töö paremaks korraldamiseks. Kui väikestes omavalitsustes on harjutud, et elanikud tunnevad kõiki valla ametnikke, siis suures omavalitsuses see enam nii ei ole. On hoopis teine, kas juhtida valda mis sarnaneb väikese pereettevõttega või valda kus elanikke on ligi 10 tuhande ringis. Viimasel juhul on vajalik juhtimises senisest enam tööjaotust, eristada strateegiline juhtimine igapäevastest ülesannete ärakorraldamisest, kasutada rohkem ülesannete delegeerimist jms. Praktika näitab, et kohtadel kogukonnatöö korraldamisel kasutatakse rahastamisskeeme läbi mittetulundusorganisatsioonide. Seda soodustavad ka Euroopa Liidu toetusskeemid, kus rahastamisel soositakse kollegiaalsuse põhimõttel toimivaid institutsioone. Külavanem olla on pigem au asi.
Ivi: Täna on paljudes külades toimivad külaseltsid ja nende eestvedajad ning valitud külavanemad. Nende potentsiaali ärakasutamine haldusreformi läbiviimisel on tähtis ja kindlasti tõhus. Aga initsiatiiv, ehk kutse osalemiseks ja kaasarääkimiseks, peab tulema omavalitsustest. On üsna ebareaalne, et külavanemad või külaseltside juhid lähevad ise ennast vallamajasse pakkuma.
Rivo: Sageli ollakse kinni ülevalt alla juhtimise mõttemallides. Vaja on kujundada rohujuure tasandilt algav demokraatia. Selle mõtestamisel ja praktikas teostamisel jõuame halduskultuuri juurde. Hea tava on otsustustesse kaasata kogukondi. Eestis on väga häid näiteid kus toimub dialoog ja mitmekihiline valitsemine, kus ei ole ülevalt-alla käsuliine vaid toimib võrgustikupõhine koostöömudel. Omavalitsuse juhtimise osaks on töö korraldamine näiteks läbi külamajade, delegeerides neid haldavatele vabaühendustele kindlaid ülesandeid ja nende tegevusteks vallaeelarvest raha eraldades. Olgu selleks näiteks raamatukogu pidamine, päevakeskuste korraldamine või külasündmuste läbiviimine. Selleks kasutatakse läbipaistvaid otsustusprotsesse ja paindlikke rahastamismudeleid. Uute omavalitsuste juhid peaksid kogukonna kaasamise võimalusi tänasega võrreldes hoopis enam tundma ja kasutama.
Omavalitsuste ühinemine ja kogukondade „häälestamine“
Ivi: Kogukondade häälestust omavalitsuste ühinemise suhtes võiks tinglikult jagada kolmeks. Optimistlikuks, kus kogukonnad näevad muudatustes uusi võimalusi edasiminekuks; ükskõikseks, kus inimestel puudub soov ja tahe kaasa rääkida ja pessimistlikuks, kus inimesed on ühinemise vastu ja kriitiliselt meelestatud. Mulle näib, et paljudes piirkondades on elanike pessimismi põhjuseks on omavalitsusjuhtide kriitiline hoiak ühinemise suhtes, ehk siis kõige levinum argument: „meie vallal ühinemise vajadust ei ole, tuleme kõikide ülesannetega toime, aga me peame ühinema, sest oleme liialt väikesed (alla 5 tuhande elanikuga piirkond)“. Teiste sõnadega, paljudes piirkondades on omavalitsuste juhid ise häälestanud kogukondi suhtuma ühinemistesse kriitiliselt ja võtma omaks negatiivset hoiakut. Kui vaatame omavalitsuste ühinemisi riskide seisukohalt, siis kogukondade ehk tavaliste elanike vaatepunktist riskid puuduvad – elu halvemaks kindlasti ei lähe, üleminekuperioodil on võib olla veidi enam segadust ja teadmatust, sellest saadakse üle. Omavalitsusjuhtidel on suured riskid, sest võimu ja positsiooni kaotamine on oluline ja selgelt tajutav risk. Üks tulemus, mis omavalitsuste ühinemisel kindlasti juhtub, on „pealikute“ võimu vähenemine kohalikus juhtimises. Seega, riske analüüsides ei ole kogukonna liikmetel erilist põhjust ühinemisele vastu seista. Valitsejate hirmud võimukaotuse pärast aga häälestavad paljusid omavalitsusjuhte reformi kritiseerima.
Rivo: kindlasti toob omavalitsuste ühinemine olulisi ümberkorraldusi senistes võimuhierarhiates. Praktika näitab, et ega võimust vabatahtlikult taheta loobuda. Aktiivne kogukonnaelu suuremas omavalitsuste võimaldab tekitada võistlevat dialoogi ja avardada liidrite valikuid,misläbi on suurem kasvulava uutele poliitikutele, kes saavad oma esimesed kogemused rohujuure tasandilt, mitte parteikontorite tagatubadest. Demokraatia arengu huvides on, et kodanikuühiskond hästi toimiks, igaühel oleksid võimalused oma väärtuste eest seista ja vajadusel neid ka dialoogis kaitsta. Valikute paljususest sündivad lahendused aitavad leida parimad otsuseid, mida kohaliku elu edendamiseks ellu viia.
Ivi: Sa pead silmas, et toimuksid arutluste foorumid, näiteks volikogude komisjonide laiendatud koosolekud, kus näiteks 1-2 korda aastas peetakse aru ja informeeritakse inimesi, mida vallas on tehtud (eelarve vahendite kasutamine) ja mida kavandatakse edaspidi.
Rivo: Jah, kuid sellised kokkusaamised peavad lõppema mitte tõdemusega, et „sõin ja jõin seal minagi“, vaid oluline on tagada, et saadud ideed ja kokkulepitud lahendused ellu viiakse. Selliseks on vajalik, et tegevused on eesmärgistatud ja nende saavutamiseks on kokku lepitud strateegia koos selleks vahenditega. On asjakohane. et kogukonna kaasamise mudelid kirjutatakse ühinemislepingusse. Mida selgemad on mängureeglid kuidas uut omavalitsusüksust tulevikus nähakse, seda lihtsam on selle saavutamiseks dialoogi pidada.
Ivi: Kokkuvõtlikult võiks siis öelda, et organiseerunud kogukondadel on hetkel vähemalt kaks võimalikku strateegiat ühinemisprotsessis kaasa rääkida. Esiteks, jõuline strateegia, kus kogukonnad peaksid seljad kokku panema ja muutuma ühinemisprotsessi „valvuriteks“. Teiseks, kannatlik strateegia, milles kogukondade esindajad, valitud külavanemad ja külaseltside eestvedajad, ootavad kaasarääkimiseks ja koostööks kutset omavalitsuste juhtidelt.
Rivo: Mulle see valvurite mõte ei meeldi. Kui on valvurid, siis toimub vastandumine valvatavatele. Selline jaotamine kodeerib protsessi konflikti, mida tegelikkuses ei pruugi ollagi. Minu eelistus on, et valitud juhtidel jätkub tarkust nii kogukondade ärakuulamiseks kui neile kohaliku elu korraldamiseks hoobade andmiseks. Me ei tohi unustada asjaolu, et iga nelja aasta pärast toimuvad valimised, mille käigus valijatel on võimalik volitada oma parimaid poegi ja tütreid võimu teostama. Võimu teostamiseks on parim viis koostöövõrgustiku kasvatamine sotsiaalse kapitali suurendamiseks, mitte elanike sildistamise läbi vastuolude õhutamiseks. Koostöö saab sündida kui on vähemalt kaks partnerit, mistõttu kogukondade eneste initsiatiiv peab samuti olema.
Allikas: Rahandusministeeriumi blogi
