ARVAMUS | Mängime demokraatiat! Laseme džinni pudelist välja?
Kriitikute jaoks demokraatia mängimisena tituleeritud tegevus on omavalitsusjuhtidele ja elanikele praktiline osalusharjutus, mille kasutegur on seni alahinnatud.
Kaasav eelarve on maailmas tõusev trend, mida kutsutakse lausa osalusdemokraatia innovatsiooniks. Ka Eesti haldusreformist taastuvad omavalitsused saaksid sellest soovi korral väärt tööriista elanike huvi äratamiseks omavalitsuse arengu vastu.
Saanud alguse 25 aastat tagasi Brasiilias, on kaasav eelarve aja jooksul teinud läbi põhjaliku ümberkujunemise ning seda on rakendatud ligi 40 riigis enam kui 1500 linnas. Mudel varieerub riigiti, kuid selle põhimõtte on üks: kohalik volikogu eraldab osa omavalitsuse eelarvest otsustamiseks kogukonnale. Sel moel otsustatakse Eestis asju paarikümnes omavalitsuses, näiteks Tartus, Viljandis, Kuressaares, Elvas, Tõrvas, Pärnus ja mujal. Inimeste eelistuste põhjal on rajatud uusi mängu- ja tenniseväljakuid, tehtud korda räämas parke, antud vunki juurde vanale tehasemaastikule.
Kas olulisim on osalejate arv?
Kaasava eelarve mõjukust kiputakse hindama osalejate arvu järgi. Nii Tartu kui ka Pariis rakendavad kaasavat eelarvet viis aastat. Pariisis on osalejate arv ligi 8% valimisõigusega elanikest, Tartus 5,8%. Ilmselgelt mängib protsessi populaarsuses elanike jaoks rolli ka jagatava raha hulk. Pariisis on igal aastal jagamisel 75 miljonit eurot , New Yorkis 12 miljonit, Helsinki alustab 2018. aastal esimese Soome linnana 4 miljoni euro paigutamisest kaasava eelarve meetodil. Ja Tartus on jagamisel 150 000 eurot...
Ent jaotatava raha summast on olulisem omavalitsusjuhtide poliitiline valmisolek anda inimestele suurem otsustusõigus. Inimeste jaoks on see praktiline demokraatiaharjutus, kuidas oma hääl kuuldavamaks teha, oma häid ideid edukalt esitleda ja kaitsta, teisi nende headuses veenda. Ka selleks, et osata kaotusega leppida: üks idee võidab ja viiakse ellu, teised mitte. Samas, nagu Tartugi kogemus näitab, ei loe vaid võiduidee. Kõik sisukad ideed jäävad ringlema, arenevad edasi, leiavad oma koha edasistes arengudokumentides ja saavad ka ellu viidud. Olgu siinkohal näiteks kasvõi idee koerte jalutusaedade vajadusest. Kaasava eelarve ideekorje tõi selle valuprobleemi selgelt linnajuhtide-ametnike teadvusse ja nüüdseks on linnad sellele teemale lahendusi leidnud.
Kaasava eelarve suurim väärtus peitubki demokraatia õppimises või miks mitte mängimises. Ent sellest mängust on palju kasulikku õppida. Tartu näitel võib öelda, et aasta-aastalt on paranenud esitatavate ideede kvaliteet, ideede üle peetav diskussioon, kogukonna arusaam, et kohalik võim ei pea üksi otsustama, milliseid uusi rajatisi kogukonnale vaja või millistes valdkondades on suurimad probleemid. Parimad otsused sünnivad koostöös. Kuna kaasav eelarve ei ole otseselt seadusega reguleeritud, saabki seda võtta kaasamise õpiharjutusena, kus omavalitsus saab oma otsustus- ja tegevusmallide muutmiseks riskida, katsetada, isegi eksida ja end parandada.
Kaasav eelarve 20 Eesti omavalitsusel
Maailmas on kasutusel mitmeid kaasava eelarve mudeleid. Igal omavalitsusel tuleks leida õige läbi katsetamise. Eestis esimesena alustas 2013. a Tartu linn koostöös E-riigi Akadeemiaga väljatöötatud mudeliga nii, et elanikele anti otsustamiseks 1% investeeringute eelarvest. Summa kasutamiseks esitasid inimesed ideid investeeringuteks avalikus linnaruumis, toimusid arutelud ning seejärel võisid kõik tartlased hääletada oma lemmikidee poolt. Olulise etapina ideekorje järel ja hääletuse eel hindasid ideid eksperdid ning lisasid põhjendused, kui idee ei pääsenud edasi lõpphääletusele. Kõigi lõpphääletusele pääsenud ideede esitajad said oma ideed tutvustusüritusel esitleda.
Juba esimesel aastal oli selge, et üksi oma ideega kaugele ei jõua ja just kogukondlik koostöö on see, mis edu tagab. Selgeks on saanud ka see, et üksnes digilahendustega jääb osalemine poolikuks. Ka Tartu on laiendanud digitaalset ideekorjet ja hääletamist eksperte kaasavate aruteludega, millel on oluliselt suurem väärtus ning eeldus kogukonnaelu ning linna tulevikule kaasa mõtlevate kodanike tekkeks. Ekspertkomisjon ja ühised arutelud pole mitte vahefilter kodanike ja ideede vahel, vaid lisainfo andmiseks neile, kes motiveeritud linna arengu osas kaasa mõtlema.
Tartu eeskuju järginud Viljandi, Kuressaare, Elva võtsid algul kasutusele Tartuga sarnase mudeli, loobudes küll mõnel juhul avalikest üritustest. Väiksemates omavalitsustes olid ka summad väikesed. Elvas näiteks 10 000 eurot ja esimese aasta võiduideeks oli linnastaadioni tribüüni ehitamine. Nüüdseks on kaasava eelarvega ühel või teisel moel alustanud üle 20 Eesti omavalitsuse.
Džinn on lahti pääsenud
Kaasava eelarvega alustamine on kohaliku omavalitsuste jaoks kui džinni pudelist väljalaskmine - tagasi toppida enam ei saa. Kogukonnas tekib õigustatult suur ootus, et ka kõik teised otsustusprotsessid oleks sama avatud ja kaasavad. Kostab kriitikat, et see on vaid demokraatia mängimine ning nõutakse, et kogu eelarveprotsess oleks sama läbipaistev ja arvestaks erinevate sihtgruppide huvidega. Naiivne on arvata, et rahva ideekorjega ning rahvahääletusele tuginedes on võimalik omavalitsuse kogueelarve kokku panna, ent ideekorjed eelarvestrateegia koostamise faasis prioriteetide määramisel on kindlasti vajalikud.
Kaasava eelarve mudelite puhul tasub omavalitsusel fantaasiat rakendada, läheneda võib ju ka teema- (nt laste ja noorte aastal keskenduda neile) või hoopis objektipõhiselt (nt leida uus kasutus mingile räämas alale). Haldusreformi tulemusena tekkinud omavalitsustes võiks jumet olla ka piirkonna- või asumipõhise kaasava eelarve mudeli väljatöötamisel ja ellurakendamisel. Elanike huvi on kõrge.
Tartu saavutused ja väljakutsed
Viie aastaga on Tartus ilmnenud kaasavast eelarvest nii kasu kui väärt õppetunde ning väljakutsed edasiseks. Kasu poole peale saab liigitada kultuurikvartali helitehnika kaasajastamise, lapsevankri, ratta ja ratastooliga sõiduks on kohandatud ülekäigukohad, turvalisemad Emajõe piirded ning Aparaaditehase siseõu.
Osalejate arv on tõusuteel – 2017. aastal osales juba 4635 tartlast, andes kokku 9090 häält. Olulisem, kui hääletajate arv või uued objektid, on aga esitatavate ideedeni jõudmine ja nende kvaliteet. Muutus on suur – ideed ei esinda enam ühe inimese soovi, vaid on naabruskonnas läbi arutatud ja toetust kogunud.
Kaasavast eelarvest saadav kaasamiskogemus on julgustanud Tartut senisest avatumalt mujal otsuseid tegema, näiteks linnaruumi arendamisel ja arengudokumentide koostamisel.
On ka tõrvatilku meepotis – üks võiduidee osutus teostamatuks, st kordades kallimaks ja ei viidudki ellu. Üks idee on tekitanud rohkelt kõneainet ning seda, kas objekt lõpuks valmib ja kuulsaks saab ehk rahva valikut õigustab, näitab alles aeg.
Väljakutseid on veel palju ja need alles ootavad sobivate lahenduste väljatöötamist. Esiteks, noorte osalus on madal – nii ideede esitajate kui hääletajatena, ehkki ideede hulgast leiab alati ka neid, mis võiks noori kõnetada. Teiseks, aasta-aastalt on arutlusel küsimus kas lüüa lahku nn “vaja-teha” ja “see-oleks-tore-ideed”, et neid oleks lihtsam võrrelda? Hetkel on igapäevast eluolu otseselt mõjutavad praktilised ideed (kõnniteed ja ristmikud jne), mida linn „niikuinii peab tegema“, uudsete, nutikate, emotsiooni pakkuvatest objektidega (nagu energiaratas või ujuvparv) kõik ühes nimekirjas. Praegune lõppvaliku mudel – kaks objekti a 75 000, võimaldaks seda eristust teha. Linn saaks endiselt olulisi signaale, mis on kõige valusamad teemad (näiteks ligipääs jõele või rattateede olukord), teisalt jääb vähemalt pool raha nutika ja vahva linnaruumi arendamisele.
Piiranguks on ka kaasava eelarve summa, mis lennutab Tartus juba mitu aastat järjest julgemaid ideid nimekirjast välja enne hääletamist. Rahvusvahelise kogemuse põhjal on kaasava eelarve summa ja ideede sisukuse ning osalusaktiivsuse ja –kvaliteedi vahel selge seos. Loodetavasti tõuseb ka Tartus summa juba sel aastal, nagu on uus koalitsioon lubanud.
Suurimaks väljakutseks jääb aga küsimus, kuidas sellest tegevusest saadavat kogemust rakendada, et tõsta inimeste teadlikkust ja osalusvõimalusi ka eelarvestarteegia ja muude strateegiadokumentide koostamisel, millest hetkel suudavad läbi puurida vaid väga vähesed ja mille kujundamisel ei ole seni suurt avalikku kaasamist. Üks lahendus on: kasutada iga-aastasel eelarvestrateegia koostamisel ideekorjekaarte ja muid digilahendusi, et uurida inimeste igapäevaste prioriteetide kohta, siis võiks kaasav eelarve jäädagi vaid nutikate, uudsete objektide saamiseks linnaruumi.
Mida on meil mujalt õppida?
Üks kaasava eelarve ja tänapäevase osalusdemokraatia pioneere maailmas, Reykjavik alustas Better Reykjavik platvormiga just sellest, et elanikud saaks määrata linna eelarve prioriteedid. Kaasav eelarve ehk konkreetsete ideede väljapakkumine oli alles järgmine samm.
Reykjavikis on jagamisel kolm miljonit eurot infrastruktuuri eelarvest ning kogu kaasav eelarve viiakse läbi ainult digitaalselt – nii ideede esitamine, arutamine kui hääletus. Märkimisväärne on, et elanike aktiivsus on oluliselt kasvanud 5%st (2014) 11%ni (2017) ning ideede arv samuti – 400lt (2012) kuni 1080ni lõppenud aastal. Oluline erinevus Eesti mudelitega on, et Islandi pealinnas on igal piirkonnal nö oma eelarve, piirkonnapõhine ideede esitamine ja ka hääletamine.
Piirkonna eelarve määramisel on üheks kriteeriumiks elanike arv. Iga piirkonna elanik valib meelepäraste ideede vahel selle summa piires, abiks mänguline veebiplatvorm, kus iga valikuga summa automaatselt väheneb. Tänase seisuga on Reykjaviki linn realiseerinud 608 elanike ideed, mis puudutavad vaba-aja sisustamist, transporti ja tänavaid.
Islandilt pärineb ka väärt kogemus osaluse suurest tõusust peale mobiiliäppide kasutuselevõttu.
Helsinki linn on noorte suuremaks kaasamiseks kasutusele võtnud noorte kaasava eelarve (RuutiBudjetti), mille sihtgrupiks on põhikooli õpilased, kuid protsess on avatud ka kõigile noortele. RuutiBudjetti korraldab igal aasta Helsinki noorsootöö amet koostöös noortekeskustega. Noored järjestavad koos noorsootöö ameti ja noortekeskustega noorsootööd puudutavad strateegiad ja tegevuskavad. Samuti pakuvad välja uusi ideid (nt avada kuskil graffiti sein või luua BMX-track). Osalevaid noori on tuhandeid.
Oluline on mõista, et kaasav eelarve nii nagu mistahes kõlav kaasamisalgatus, ei saa olla ühekordne kampaania ega tüütu kohustus. Edukas on see vaid siis, kui on siiras mõlemapoolne soov senist koostööd ja linna elukeskkonda parandada. Omavalitsusel ei tasu ära ehmuda, kui kogukond on uute meetodite suhtes kriitiline. Et asjad liiguks ja areneks, on vaja ka kriitilist vaadet. Kuid suuremaks kvaliteedihüppeks on vaja aktiivsetel inimestel ka ise vastutus võtta, uute ideedega julgelt välja tulla ja lõpuni minna.
Autorid Kristina Reinsalu ja Jelizaveta Krenjova on E-riigi Akadeemia e-demokraatia eksperdid ning kaasava eelarve esmatutvustajad Eesti omavalitsustele.
