TAUSTALUGU | Kuidas poliitikud enam kui 15 aastat haldusreformiks üksmeelt ei leidnud
Esimene võimalus Eestis omavalitsuste arvu otsustavalt vähendada libises selle sajandi algul käest. 2001. aasta alguseks oli eelseisvast haldusreformist räägitud juba neli aastat ja põhjalikult. Algust tegid Koonderakonna ja Maarahva Ühenduse valitsuse ministrid Jaak Leimann, Mart Opmann ja Raivo Vare 1997. aastal ettepanekuga vähendada omavalitsuste arvu ühe kolmandikuni. Kevadeks 2001 näiski, et asi on sama hästi kui tehtud. Siseministeeriumis joonistati kaardid uute linna- ja vallapiiridega, uute omavalitsuste võimaliku arvuna oli arutusel 60-110.
2002. aasta sügisel olid sobivalt tulemas ka kohalikud valimised, mis võinuks toimuda juba uutes piirides. Siseminister Tarmo Loodus (Isamaaliit) oli selleks ajaks ära teinud peaaegu võimatu töö - sõitnud Eestis ringi ja saavutanud mitmetes omavalitsustes toetuse muudatustele, mis näisid vältimatud.
Kuid võta näpust. 20. märtsil toimus Reformierakonna juhatuse koosolek, millelt poliitikud väljusid seisukohaga, et haldusreformile tuleb tõmmata pidurit. „Me peaksime ausalt eesti rahvale ütlema, et selle valimisperioodi jooksul haldusreformi ei toimu," ütles Reformierakonna toonane aseesimees Andrus Ansip.
Oravapartei põhjendas oma vastuseisu avalikult sellega, et nemad ei toeta linnade ja valdade sunniviisilist ühendamist ülevaltpoolt. Parlamendi Reformierakonna fraktsiooni esimees Jürgen Ligi lausus, et partei tahab omavalitsuste ühinemisel rohkem vabatahtlikkust näha.
Opositsiooni kuuluvad Rahvaliit ja Keskerakond olid nagunii täielikult valitsuse haldusreformiplaanide vastu. Reformierakonna liikumisel vastaste poolele kujunes haldusmuudatuste tegemine suisa võimatuks.
Haldusreformi pidurdamine Reformierakonna presidendikandidaati Toomas Savi võidule ei viinud. Eesti riigipeaks valiti 2001. aasta sügisel Arnold Rüütel.
Omajagu skeptiline oli õigupoolest ka president Lennart Meri. 2000. aasta sügisel leidis ta, et haldusterritoriaalsete muudatustega võiks veel oodata. „Mulle meeldiks väga, kui ettepanekud territoriaalreformiks tuleksid inimeste poolt ega sünniks kirjutuslaudade poleeritud vaikuses," sõnas president Meri.
Seega ei läinud haldusreform tol ajal läbi, sest kahtlejaid kogunes liiga palju. Lisaks tuli muutustest alles tulevikus oodatav kasu ohverdada päevapoliitika eesmärkidele.
Pärast 2001. aastat jäid Eestis haldusreformi ettevalmistused mõneks ajaks soiku. Poliitikutel ei olnud soovi läbikukkunud ettevõtmist taaselustada. Aeg-ajalt muidugi kerkis ka üksikuid ettepanekuid, millest mõned olid üsna kurioossed.
Näiteks 2009. aasta algul tuli Keskerakonna juhitud Tallinna linnavõim välja otsusega, et pealinn teeb oma haldusreformi. Selleks pidi Tallinn sulgema linnaosavalitsused ja alustama läbirääkimisi pealinnalähedaste valdadega liitumiseks.
Valitsuserakonnad omakorda leidsid, et Tallinn üritab sedasi korraldada Keskerakonnale suuremat häältesaaki eelseisvatel valimistel. Parlamendienamusega keelati kiirkorras Tallinnal kaotada linnaosi valimiste aastal. 2010. aasta kevadeks loobus Tallinn ka ise linnaosade kaotamise kavatsusest.
2009. aasta kevadel teatas minister, et juba samaks sügiseks tuleb haldusterritoriaalsed muutused ellu viia. Tal oli konkreetne ajakava. Seadus tuli vastu võtta mai lõpuks, juunis teha omavalitsustes arvamusküsitlused ning juulis pidi valitsus juba kinnitama uued omavalitsuste nimed ja piirid, milles sügisel volikogusid valida.
„Sel ajal, kui mina töötasin valitsusliikmena, haldusreformi ellu ei viidud," meenutas Kiisler seitse aastat hiljem parlamendis. „Me valmistasime küll ette kaks seaduseelnõu. Esimene lähtus pigem maakondlikust loogikast [---]. Teine eelnõu põhines tõmbekeskuste loogikal."
Kiisleri kava oli entusiastlik, kuid reaalselt elluviidamatu, kuna Eesti ühiskond polnud valmis rutakalt ja pealegi veel suveajal nii suuri ümberkorraldusi tegema. Ministri selja taha ei kogunenud põhjalikuks reformiks tarvilikku poliitilist toetust.
See ei tähenda, et reformi üle tol perioodil ägedat debatti ei toimunud. Tugevalt argumenteeritud seisukohavõtt haldusreformi toetuseks oli näiteks riigikontrolör Mihkel Oviiri kiri rahandusminister Ivari Padarile „Haldusreformiga ei saa oodata viimsepäeva laupäevani".
Oviir ütles muu hulgas: „Omavalitsuste piisava haldussuutlikkuse saavutamiseks praegu neile pandud ülesannete ulatuses on vaja moodustada sellise inimeste hulga ja kompetentsusega üksused, kel oleks eeldusi täita neid ülesandeid, mis omavalitsusel on." See on tähelepanuväärne, kuna hiljem, pärast 2015. aasta valimisi kujunes väikeste omavalitsuste nõrkus põhiliseks argumendiks, miks neid tuleb ka sundkorras liita. „Ei maksa unustada, et kogu Eestis elab sama palju inimesi kui ühe normaalse suurlinna ühes linnajaos," teatas riigikontrolör Padarile.
Päris elus sai haldusreformi mõtte edenemisel olulisemaks 2004. aasta suvel vastu võetud seadus, mille kohaselt ühinevatele omavalitsustele tuli maksta riigi toetust. Juhan Partsi valitsuse koalitsioonileppes, kus osalesid ka Reformierakond ja Rahvaliit, oli kirjas, et oluline on soodustada ja toetada omavalitsuste vabatahtlikku liitumist. Regionaalminister Jaan Õunapuu juhitud töögrupp töötas välja kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse eelnõu.
Seaduse järgi tuli maksta ühinemisel toetust 500 krooni iga ühinenud omavalitsuse elaniku kohta, s.o 1,5-3 miljonit krooni omavalitsuse kohta. Ette oli nähtud ka loetelu tegevustest, millele ühinemistoetuse võib kulutada. Eelnõu seletuskirjas oli eraldi nimetatud, mis peab omavalitsuste ühinemisega paremaks muutuma. Toetuskõlblik ühinemine pidi kaasa tooma haldussuutlikkuse kasvu, parema projektitaotluste koostamise, avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemise ning omavalitsuste koostöö tugevnemise.
Ühinemistoetuse maksmine osutus edukaks meetmeks, mis aitas kaasa mitmetele vabatahtlikele ühinemistele. Aastatel 1997-2008 ühinesid 47 kohalikku omavalitsust 20 omavalitsusüksuseks. 2009. aastaks oli Eestis 227 omavalitsust.
Oluline põhjus, miks haldusterritoriaalne reform nüüd erinevalt varasemaist katsetest ellu viidud sai, peitub erakonnapoliitikas.
Kaks suuremat parteid, kes varem olid haldusreformi peamised kriitikud - Reformierakond ja Keskerakond -, tulid eri aegadel üle toetajate paati, kus IRL ja SDE juba ees ootasid. Oravatega toimus see 2015. aasta Riigikogu valimiste järel, kui Taavi Rõivas moodustas oma teise valitsuse ja riigihaldusministriks sai Arto Aas.
Sotsiaaldemokraadist endine Järva maavanem Alo Aasma ütles, et haldusreformi puudutava poliitilise kokkuleppe sünniks oli 2015. aastal lihtsalt soodne tähtede seis. „Ei saa alahinnata ka seda, et omavalitsuste olukord oli üle Eesti kohati väga nutune," nentis ta.
Oma rolli mängis pildi selginemine tehtud uuringute põhjal, sealhulgas uue kohaliku omavalitsuse võimekuse indeksi koostamine, mis näitas Eesti kaardil kätte vähema suutlikkusega vallad. „Kui 25 aastaga on maalt piltlikult öeldes iga kolmas elanik ära kadunud, ega siis avalik haldus ja omavalitsus ei saa olla need viimased, kes muutustega kaasa lähevad," sõnas Aasma.
Riigihaldusminister aastail 2015-2016 Arto Aas ütles, et parlamendivalimiste järel sündinud võimuliidul oli konkreetne soov haldusreform ära teha. „Tõsi - poliitilises kokkuleppes ei olnud kirjas, kuidas seda teha tuleb. Mil moel, mis ajaks, jäi minu kui ministri välja töötada."
Aasa hinnangul aitas kaasa ka see, et kriitiline hulk Eesti omavalitsusjuhte, ettevõtjaid ja arvamusliidreid, kes tegutsesid väljaspool Toompea siseringi, jõudsid arusaamisele, et haldusreform on möödapääsmatu.
Reformierakonnas endas aitas kaasa põlvkonnavahetus, kui haldusreformi asjus traditsiooniliselt väga skeptiline esimees Andrus Ansip vahetus Taavi Rõivase vastu. Uus valitsusjuht võttis selles asjas avatuma positsiooni. „Tõsi ta on, et ei Siim Kallas ega Andrus Ansip olnud suured algul väljapakutud reformivariantide fännid," möönis ka Arto Aas.
Endine regionaalminister Siim Valmar Kiisler leidis, et ilma koalitsiooni kokkuleppeta 2015. aasta kevadel poleks midagi juhtunud.
„Selliseid reforme ei saa teha alt üles, see on kogu maailma kogemus," sõnas Kiisler. „Kindlasti tegi omavalitsuste ja kohalike liidrite valikud lihtsamaks see, et reform tehti kahes etapis, andes alguses võimaluse vabatahtlikuks liitumiseks etteantud kriteeriumide alusel. Nii tuli keskvalitsus pigem kohalikule tasandile appi, et asjad tehtud saaks."
Tema arvates oli kogu idee pikalt küpsenud ja inimestele omaseks saanud. „Küsitlused näitasid juba mitmeid aastaid, et Eesti elanike hulgas oli toetajaid rohkem kui vastaseid. Ja suur osa ettevalmistavast tööst oli tehtud, võimalikud mudelid olid läbi mängitud 2015. aasta valimisteks."
„Põhitõuke andis see, et IRL võttis oma üheks põhinõudmiseks saada haldusreform peale valimisi koalitsioonileppesse ja otsustas jätta selle elluviimise au Reformierakonnale, kes sai vastutava ministri koha. IRL mõistis, et kui see koht ei ole Reformierakonna enda käes, jätkub nendepoolne pidurdamine, kas või lõputult," sõnas ta.
„Pärast seda kokkulepet muutus aga Reformierakonna suhtumine kardinaalselt - jutud täiendavate analüüside vajadusest lõppesid päevapealt ja alustati reformiga," meenutas Kiisler. „Naljaga pooleks - lugedes alguses reformi eest vastutanud ministri Arto Aasa intervjuusid, pidin järele vaatama, ega tegemist pole mõne minu vana intervjuuga. Igal juhul oli see koalitsioonipartnerite jaoks suur samm ja tahan siin neid ka siiralt tänada!"
Kõige kriitilisemad hetked haldusreformi saatuse otsustamisel jõudsid kätte 2016. aastal, kui suvel toimus Riigikogus haldusreformi seaduse teine ja kolmas lugemine.
Olulist rolli mängisid ka sellesse seadusse sisse kirjutatud omavalitsuste ühinemistoetused. Rõivase valitsus ajas niiviisi omamoodi kommi ja kepi poliitikat: kui seadust täidetakse ja ettenähtud tähtaegadel ise ühinetakse, siis on ette nähtud kopsakas ühinemispreemia. Kui seda ei tehta, otsustab ühendamised valitsus ja preemiast tuleb suu puhtaks pühkida.
„Peamine oli selge sõnum: kui te ise ei ühine, siis ühendame teid niikuinii!" meenutas Jüri Ratase valitsuse keskkonnaminister Kiisler.
Üks põhiline kriitikakoht oli tol ajal väide, et reformi ettevalmistajad mõtlevad ja räägivad linna- ja vallapiiridest, aga ei tegele sellega, mis ülesanded on uutel omavalitsustel või kuidas neid rahastada.
„Toompealt saadakse küll kätte toonekurg, aga järgnevatel aastatel tuleb hakata varblasega elama," rääkis seaduseelnõu arutelul Keskerakonna poliitik Kersti Sarapuu. Ta viitas sellele, et omavalitsuse tulubaasi küsimus on jäänud lahendamata.
Reformierakonna juhitud valitsus arutas sisuteemasid küll kabinetis, ent enne langemist mingeid uusi lahendusi Riigikogule edastada ei jõudnud.
Teine otsustav koht poliitikute jaoks saabus 2016. aasta detsembris, mil hinge kinni pidades oodati Riigikohtu otsust haldusreformi seaduse vastavuse kohta põhiseadusele.
„Kaasuse tuum on ikkagi see, kas Eesti põhiseadusliku korra järgi omavalitsusüksuste liitmine nii, nagu seda näeb ette haldusreformi seadus - esiteks vabatahtlik liitumine ja siis nende puhul, kes vabatahtlikult ei liitu, sunniviisiline liitmine -, on lubatav või mitte," selgitas Riigikohtu esimees Priit Pikamäe pärast 26 omavalitsuselt kaebuste laekumist oktoobris.13
Kõrgeim kohus leidis lõpuks vastuolu vaid ühes sättes - ühinemiskulude hüvitamise 100 000 euro suuruses ülempiiris. Muus osas jäi kogu reform paika, sh võimalus omavalitsuste sundliitmiseks.
Riigikohtu positiivne otsus võttis argumendid käest ka Keskerakonna poliitikutel, kes olid valmis teistsuguse sõnumi korral haldusreformi teemat uues valitsuses taas avama.
Keskerakonna aseesimees Mailis Reps sõitis 2016. aasta suvel presidendivalimiste kampaaniat tehes läbi Eesti omavalitsusi ja üritas saada ka ülevaadet haldusreformiga toimuvast. See, mida Keskerakonna presidendikandidaat nägi, tegi teda skeptiliseks.
„Enamikule valdadest on see ikkagi sunnitud abielu, ainult üksikud ütlevad, et liituks ka siis, kui sundi poleks," rääkis ta augustikuus. „Mina presidendina ei oleks haldusreformi seadust sellisel kujul välja kuulutanud. Riigikohtust võib siin tulla veel huvitavaid lahendeid, mis asja üldse tagurpidi keeravad."
Jüri Ratase valitsuse haridusminister Reps meenutas, et ka poliitiliselt sõltus kõik tol hetkel Riigikohtu otsusest.
„Nii mõnedki arvasid, et Riigikohtust tuleb midagi põrutavat. Meil oli Keskerakonnas kokkulepe, et sel juhul võtame teema uuesti lahti. Aga kui midagi ei tule, siis on rong läinud. Ilma juriidiliste argumentideta ei olnud meil õigust segadust tekitada - enamik omavalitsusi oli oma lepingutega juba lõppfaasi jõudnud. Kõik, kes vähegi asja sees olid, ütlesid, et reformi tagasikerimine tekitaks meeletu kaose."
Mailis Reps tunnistas, et eriti raske oli Keskerakonnal seedida haldusreformi seaduse seda osa, mis lubas omavalitsusi sundliita.
„See oli väga keeruline. Mul kripeldab siiani südamel näiteks see, mida tehti Lüganuse vallaga Ida-Virumaal - nad olid just läbi teinud väga raske kolmikliitumise ja sellega justnagu leppinud." (2013. aastal ühinesid Ida-Virumaa Maidla vald, Püssi linn ja Lüganuse vald uueks Lüganuse vallaks; 2017. aastal aga sundühendati Lüganuse vald Kiviõli linna ja Sonda vallaga.)
„Kes olid ise vabatahtlikult liitunud, nende puhul oli emotsionaalset, isiklikku valu vähem. Aga iga liitumise taga on mingi lugu," tõdes Reps.
Endine riigihaldusminister Arto Aas nentis, et omavahelistes vestlustes tulid ka Keskerakonna liikmed juba tema ministriajal õlale patsutama ja ütlema: tegelikult sa teed õiget asja.
„Kuigi Keskerakond ei ole haldusreformi kunagi päriselt enda omaks pidanud, ei olnud ma väga üllatunud, et nad valitsusse jõudes reformi seisma ei pannud. Õnneks olid ka IRL ja sotsiaaldemokraadid haldusreformi elluviimisega juba piisavalt seotud, et nendelgi oleks olnud imelik seda kõike prügikasti visata," rääkis Aas.
Sotside liige, kuid 2017. aasta kohalikel valimistel Paides Suur-Järvamaa valimisliidus kandideerinud Alo Aasma tõdes, et valitsusse tõusnud Keskerakonnale oli haldusreformi toetamine võimalus näidata end populistide asemel riigimeestena. „Nii-öelda uue põlvkonna juhil nagu Jüri Ratas oli seda võib-olla vaja."
Kuid suurte üleriigiliste reformide õnnestumiseks ongi lõpuks vaja, et kõik oleksid ühes pundis, nentis ta. „Suurte oluliste reformide jaoks on toetuspind palju laiem, kui ainult koalitsioonil hääli on. Võib-olla nii ongi õige."
Siim Valmar Kiisler omakorda leidis, et Keskerakonna käitumine valitsusse jõudes oli loogiline. „Võimul olles tuleb käituda mõistlikult. Pealegi, see protsess oli selleks hetkeks juba piisavalt kaugele arenenud ja näha oli, et ka kohalikud poliitikud ja liidrid olid selle omaks võtnud."
Pärast Riigikohtu 2016. aasta otsust küttis ikkagi veel kirgi see uutelt valdadelt nõutav 5000 elaniku piir, ent värske valitsusjuht Ratas lubas sellesse suhtuda paindlikult.
„Kui need numbrid tulevad ühel hetkel valitsuse laua peale, siis lähtun kõigepealt sellest, kas selle elanike arvuga omavalitsus on võimeline oma ülesandeid täitma, kas ta on geograafiliselt loogiline, ja alles siis tuleb numbri küsimus," sõnas Jüri Ratas 2016. aasta lõpus tehtud usutluses.
„Lõplikud arvud on sellised: meil on 79 kohalikku omavalitsust, 64 valda ja 15 linna," ütles riigihaldusminister Jaak Aab pärast 2017. aasta sügisel toimunud kohalikke valimisi. „Kui enne ühinemisi ja ühendamisi oli Eestis alla 5000 elanikuga omavalitsusi 169, siis peale haldusreformi on neid järel 15."
Seega lubas valitsus siiski mõne erandi. Mailis Repsi sõnul oleks erandeid ilmselt tulnud rohkemgi, kui IRLi esimeheks oleks saanud juba varem sundliitmistesse kriitiliselt suhtunud Helir-Valdor Seeder. Kuid asjad otsustati enne. Kõige kriitilisemad olid Keskerakonna poliitilised konkurendid Loksa linnale tehtud erandi suhtes.
„[Omavalitsuse] keskmine pindala oli enne 204 ruutkilomeetrit, nüüd 550 ruutkilomeetrit," tõdes Aab pärast ühendamist.
„Me teadsime juba ette, et nagunii lõpptulemus kõigile ei meeldi ja on neid, kes lähevad kohtusse, ja nagunii on parlamendiopositsioon vastu," rääkis toonane riigihaldusminister Arto Aas. „See kõik oli ennustatav."
Vastukaaluks kutsus Aas kokku kohaliku halduse reformi eksperdikomisjoni, kelle laualt käisid läbi kõik olulised otsused ja analüüsid ning kes andsid neile heakskiidu.
„Meil olid seal teadlased, omavalitsusjuhid, maavanemad, parteide esindajad jt," meenutas Reformierakonna poliitik. „Ministrina andis see hästi palju tuge, et valitsuses või parlamendis käies ei tuginenud ma ainult oma teadmistele ja hinnangutele, vaid kandepind oli palju laiem."
Kõikvõimalikke uuringuid haldusreformi vajalikkuse kohta ei hakatud muidugi tegema 2015. aastal, vaid Aasa sõnutsi olid tal „lauasahtlid neid uuringuid täis ja me saime seda teadmist ära kasutada".
Kogu see eeltöö lihtsustas ka hiljem valitsuse seisukohtade põhjendamist näiteks eelviidatud Riigikohtu arutelul.
Tähelepanuväärne detail haldusreformi seaduses oli hüvitiste maksmine oma kohtadest muutuste tõttu ilma jäävatele omavalitsusjuhtidele.
„Praegu on pakutud valla- ja linnajuhtidele porgandit: kui nad oma kohalt lahkuvad, saavad preemia," nentis Keskerakonna esindaja Kersti Sarapuu haldusreformi seaduse arutelul.
„Ka see soovitus tuli tegelikult ju ekspertidelt - inimestelt, kes teadsid, kuidas lähiriikides neid reforme oli läbi viidud," sõnas Aas. „Ma ei arva, et see oleks olnud võluvõti, aga see võttis hulga pingeid maha."
Alo Aasma hinnangul oli selline hüvitiste määramine aga ülearune, kuna sundliitmise perspektiiv oli juba niigi piisav motivatsioon, et kohapeal vajalikud otsused ära teha.
„See oli lihtsalt tore preemia, aga oma funktsiooni pole see täitnud," nentis Aasma.
Kokkuvõttes õnnestus haldusreform seekord ellu viia sellepärast, et muutuste poolt saavutati lai poliitiline üksmeel, mis hõlmas ka varem skeptilisi suurerakondi. Selle eeldus oli varasem töö, sh uuringud, mis näitasid reformi möödapääsmatust ja vajalikkust.
Artikkel ilmus esmalt pealkirjaga "Peamised poliitilised hoiakud ja argumendid haldusreformi eel. Miks nüüd õnnestus?" rahandusministeeriumi välja antud artiklikogumikus "Haldusreform 2017" (Tallinn, 2018, toimetaja Sulev Valner).
